我国大气污染治理制度的变迁过程

大气污染的污染速度快、范围大、持续时间长等特点决定了治理的难度极大。合理的大气污染治理制度是大气污染治理取得成效的保障。制度在不同的学科有不同的含义，道格拉斯˙C. 诺斯将制度定义为“一个社会的博弈规则，或者更规范一点的说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束”。

　　主要包括正式的规则(包括政治和司法宪法、经济规则和契约)、非正式的约束(包括人们日常生活中的行事准则、行事规范以及惯例)和二者的实施特征。通过分析比较不同时期我国有关大气污染治理的全国会议召开、机构设置及制度颁布等方面的信息，可将 我国大气污染治理制度的变迁历程分为以下五个阶段。

　　(一)第一阶段 ：1978 年前的工厂粉尘治理阶段。该阶段国家工作重心为经济建设，出台的环保制度比较少，且制度主要是针对各公私营工厂企业内的空气质量，以保护工人的身 体健康为主，如 1953年的《工厂安全卫生暂行条例》和 1956年的《工厂安全卫生规程》。 1973 年召开第一次全国环境保护会议，提出了 “三十二字”战略方针;同年出台的《工业“三 废”排放试行标准》规定了工业废气容许排放量浓度 ;1974 年国务院成立环境保护领导小组负责全国的环境保护工作，这是我国历史上第一个环境保护机构。由此大气污染治理工作初步开展起来。

　　(二)第二阶段 ：1978-1989 年的全国大气浓度治理阶段。改革开放后，环境保护逐步得 到重视，大气污染治理工作针对全国大气浓度问题进行治理，促进了制度制定的发展。具体表现在：

　　(1)分别于 1983 年和 1989 年召开全国环境保护会议，环境保护成为基本国策，并 先后提出环境保护的八大制度。

　　(2)环保机构的地位逐步得到提高。1982 年成立环境保护局， 内设于城乡建设环境保护部；1982 年国务院成立环境保护委员会，专门致力于加强各部门的协调 ;1984 年成立国家环境保护局，环境保护工作有了机构保障。

　　(3)这一时期出台的相关制度的数量和形式都有所增多，其中《中华人民共和国环境保护法(试行)》(1979 年)和《大气污染防治法》(1987 年)为大气污染治理提供了法律保障;《大气环境质量标准》(1982年)运用量化的方法，将大气环境质量区分为三类，并且规定了空气污染物三级标准浓度限值，使大气污染治理和保护可操作化;《关于防治煤烟型污染技术政策的规定》(1987 年)对城市街道和行政区的烟气黑度和烟尘浓度进行了规定， 并提出建设的基本原则。

　　(三)第三阶段 ：1990-1999 年的大气污染治理试点阶段。这一阶段我国大气污染治理制度主要采用试点方式，制度制定得到快速发展。主要表现在：

　　(1)1996年全国环境保护会议制定了污染防治和生态保护并重的方针，提出保护环境是实施可持续发展战略的关键，要将环境保护工作推进到一个崭新的阶段。

　　(2)环保机构地位进一步提高，1998 年成立国家环境保护总局，机构地位上升为正部级 ;环境保护工作以国家环境保护局为主，同时加强了与其他相关部门的合作，例如《征收工业燃煤二氧化硫排污费试点方案》是由国家环境保护局、国家物价局、财政部、国务院经贸办联合发布的;《机动车排放污染防治技术政策》是由国家环境保护总局、科学技术部和国家机械工业局联合发布的，这有利于确保制定出来的制度更加符合实际情况，且更利于实施。

　　(3)这一时期出 台的制度的数量和形式都快速增加，且更加科学。原有的部分制度进行了修订，如 1995 年《大气污染防治法》进一步修订，对落后生产工艺和设备、煤炭的洗选等问题进行修改 ;1996年 《环境空气质量标准》也对总悬浮颗粒物等 l4 种术语的定义和对环境质量的分区、分级有关内容进行了改动，调整补充了污染物项目、取值时间、浓度限值和数据统计的有效性规定 ; 《汽车排气污染监督管理办法》(1990 年)、《大气污染防治法实施细则》(1991 年)、《征收工业燃煤二氧化硫排污费试点方案》(1992 年)、 《机动车排放污染防治技术政策》(1999 年)等则以管理办法、细则、方案、技术政策等形式， 具体规定了大气污染治理的工作实施，运用收费等市场经济手段，加强了对二氧化硫、烟尘、 废气和粉尘等污染物的监督和管理 ;《酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》(1998 年)等制度采取了试点的形式，展开了大规模的重点城市、流域、区域、海域的污染防治及生态建设和保护工程，大大促进了大气污染的治理。

　　(四)第四阶段 ：2000-2010 年的总量限制联防联控阶段。这一阶段的大气污染治理制度 主要针对污染总量进行限制，开始实施联防联控措施，进一步促进制度发展。主要表现在：

　　(1) 先后于 2002 年和 2006 年召开全国环境保护会 议，将环境保护定为政府的一项重要职能，规定按照社会主义市场经济的要求，动员全社会的力量做好这项工作。

　　(2)2008 年环境保护机构成为国务院组成部分，且制度制定机构更加专业化，以环境保护总局(部)为主，这有利于责任明晰化。

　　(3)这一时期的制度更加完善，从各个方面对大气污染治理工作进行了修订或规定。2000 年修订了《大气污染防治法》，对 立法目的、防治主体、法律责任等进行了修改， 坚持可持续发展战略，更加明确各级政府责任， 同时法律责任由10 条增加到 20 条，并将超标 排污定为违法，大大提高了惩罚力度 ;《两控区酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划》(2002 年)、《现有燃煤电厂二氧化硫治理“十一五”规划》(2007 年)、《国家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”规划》(2010 年)等以规划的形式，主要针对重点区域的酸雨、二氧化硫等 主要污染物，大大保证了环境保护工作的连续性;《关于有效控制城市扬尘污染的通知》(2001 年)、《二氧化硫总量分配指导意见》(2006 年)和《主要污染物总量减排监测办法》(2008 年)等制度表明，二氧化硫、酸雨、光化学烟雾、灰霾、臭氧层、氮氧化合物等物质进入管制范围，管制对象由污染物的浓度控制转为总量控制 ;在实施范围方面，环境保护制度开始实施区域联合，《燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策》(2002 年)、《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》(2010 年) 规定了大气污染联防联控工作的重点区域，防控重点污染物、重点行业、重点企业和重点问 题等内容。

　　(五)第五阶段 ：2010 年以后空气质量治理的试点推广阶段。这一阶段大气环境保护的 重视程度达成空前阶段，主要是将成功的试点经验进行控制，全面提高空气质量。这主要表现在 ：

　　(1)2011 年召开全国环境保护会议，主张在发展中保护、在保护中发展，推动经济转型，提升生活质量，为经济长期平稳较快发展 固本强基，为人民群众提供水清天蓝地干净的宜居安康环境。

　　(2)制度制定机构主要为环境保护部，此外国家发展改革委员会、科技部、 财政部、统计局、监察厅等机构也进行参与， 参与机构增多，且相关机构地位较高 。

　　(3)这一阶段所出台的制度是有史以来最多、形式最多元、最具战略地位的。2012 年将《环境空气质量标准》进一步修订，新增加一氧化碳、臭氧、PM2.5 三项监测污染物，将空气污染指数改为空气质量指数，同时规定有些项目必测，有些项目跟进地方生态环境特点选测，规定更加科学，同时《大气污染防治行动计划》(2014 年)提出“经过五年努力，使全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少;京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转”的总指标，并制定出具体指标 ;同时这一阶段的制度适用范围集中在重点区域，如《重点区域大气污染防治“十二五”规划》主要适用于北京、上海、天津、重庆等直辖市以及 15 个省会城市在内的共计 47 个城市，《空气质量新标准第一阶段监测实施方案》《空气质量新标准第二阶段监测实施方案》等适用于规定的 116 个重点城 市和模范城市;对各污染物的总量减排进行严格的量化和控制，更加重视监测能力的建设; 采取多种手段治理大气污染，如与五大企业签订《“十二五”主要污染物总量减排目标责任书》 (2012 年)，出台《关于加强环境空气质量监测能力建设的意见》(2012 年)加强监测能力建设，制定《蓝天科技工程“十二五”专项规划》(2012 年)。

　　(4)2013 年《关于进一步做好重污染天气条件下空气质量监测预警工作的通知》中的管制对象主要针对高污染行业进行管制，治理重污染天气下的空气质量监测建设，加强对雾霾天气、可吸入颗粒物的控制，机动车等废气排放逐渐成为管制的重点;《中华人民共和国大气污染防治法(2015)》从修订前的七章66 条扩展到现在的八章 129 条，条文增加了近一倍，几乎将所有的法律条文都进行了修改，做出总量控制以强化责任，从源头进行治理，增强处罚力度，规定环境信息公开，保障公民参与和监督大气环境保护的权利并鼓励公民进行举报等规定，为大气污染治理提供了法律保障。